报告精读 | 人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告No.21—— “十四五”时期人力资本提升与经济高质量发展-皮书数据库

　　2021年1月7日，中国社会科学院人口与劳动经济研究所与社会科学文献出版社共同发布了《人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告No.21》。

　　“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，这一时期，中国发展的外部环境将更加复杂、各类挑战也将趋于增加，国内转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的任务更加紧迫，如何推动我国经济由高速增长阶段向高质量发展阶段转变是一个重大的课题。历史经验和经典理论都指出，人力资本是内生经济增长动力的重要源泉，对一国的可持续发展具有决定性作用，因此“十四五”时期经济高质量发展必须建立在加快提升人力资本水平的基础上。本书立足对“十四五”时期人口老龄化、第四次工业革命、新冠肺炎疫情后续影响等重大环境变化的研判，在对我国人力资本现状与特征进行全面分析的基础上，探讨人力资本提升面临的突出问题和挑战，提出“十四五”时期我国人力资本发展战略、目标、任务和举措。

　　人力资本按照其获得的方式可划分为教育型人力资本、技能型人力资本、健康型人力资本、创新型人力资本四大类。当前，我国人力资本发展还面临着诸多问题和挑战，主要表现为：教育型人力资本方面，存在平均受教育年限偏低、教育经费投入不足、教育资源分布不平衡问题突出、教育体系中的短板比较显著等问题；技能型人力资本方面，存在技能人才队伍规模偏小、高级技能人才占比较小、地域和行业分布不尽合理、职业院校发展面临困境等问题；健康型人力资本方面，面临患病率提升、青少年营养健康问题日益突出、中老年人健康问题以及健康服务不平等、卫生投入区域发展不平衡等问题；创新型人力资本方面，面临整体规模缺口较大、研发投入强度不高、基础研究短板突出、创新教育长期缺失等问题；此外，现有的人力资本水平和培育方式，与新技术新产业新模式发展的要求还有不小差距；等等。

　　这些问题既是与高质量发展要求相比的短板，也是释放经济增长内生动力的潜力和努力方向，从这一角度看，通过加快人力资本提升来推进经济高质量发展将大有可为。“十四五”时期，人力资本发展应放置于国民经济社会发展规划中更加重要的位置，本研究重点提出几方面建议：一是要积极实施人力资本跃升计划，通过科学设定发展目标、设计行动方案和重大工程、加快体制机制改革等措施，建立健全面向现代化的人力资本培养体系；二是加快提高教育型人力资本，进一步提高财政性教育经费占GDP比重，全面普及高中阶段免费教育，加快补齐在学前教育、职业教育和继续教育领域短板；三是要强化培育技能型人力资本，对就业重点群体开展职业技能提升培训和创业培训，加快推动终身职业技能培训制度落实落地，稳慎推进职业资格许可和认定事项改革，创新乡村技能人才培养制度；四是积极增强健康型人力资本，完善预防保健服务、疾病管理和医疗保障体系，推行全民身体活动健康计划，延长国民健康生命周期；五是激发提升创新型人力资本，建立有利于培养创造力创新精神的高等教育制度和有利于科研人员潜心研究的科研体制，建立有利于激励企业家创新的市场机制，广泛吸引海外高层次人才回国（来华）从事创新研究。

　　加快提升人力资本水平将有助于我国“十四五”时期的经济高质量发展

　　绿皮书分析指出了当前我国人力资本面临的突出问题和挑战。

　　1.教育型人力资本发展与发达国家相比还有很大差距

　　一是我国平均受教育年限相对于主要发达国家仍有一定差距。2018年我国6岁以上人口平均受教育年限为9.26年，而德国、美国、英国和法国分别为14.1年、13.4年、13.0年和11.4年，日本和韩国也达到12.8年和12.8年。从平均受教育年限的发展阶段来看，目前中国的发展水平仅相当于美国1960年代（8.9~9.82年）、日本1985年（9.25年）、韩国1991年（9.2年）、英国1992年（9.3年）、法国1997年（9.2年）的水平。

　　二是高等教育发展的追赶压力较大。尽管目前我国高等教育毛入学率接近50%，但美国、德国、法国和英国的高等教育毛入学率分别为88.17%、70.25%、65.63%和60.00%，同在亚洲地区的韩国更是高达94.35%。受制于高等教育发展相对滞后，我国全部人口中大学生的比例仍然较低。2010年，日本、美国、韩国、法国和德国的25~64岁人口中大学生比例分别为44.81%、41.66%、39.04%、29.01%和26.61%，而2010年中国大学生比例为8.93%，远远低于其他发达国家的大学生比例。

　　三是教育资源分布不平衡问题依然突出。城乡和区域间的教育资源差距较大，优质教育资源的分布不平衡尤其明显。2017年全国财政性教育经费生均支出前50%的省份支出水平是后50%省份的1.8倍。教育均等化需要国家投入更多资源支持教育事业，过去多年来国家财政性教育经费投入持续增加，但人均财政教育经费支出水平仍然偏低，2018年我国人均财政教育经费支出仅分别相当于美国、英国、德国、法国和日本的11.5%、15.9%、16.3%、16.7%和23.8%。2017年我国财政性教育经费占GDP的比重达到4.17%，2012~2017年美国、英国和法国的公共教育经费支出占GDP的平均比重分别为5.0%、5.6%和5.5%，日本和韩国则分别为3.6%和5.1%，全球平均的比重为4.8%。

　　2.技能型人力资本还不能很好地满足经济社会发展需求

　　一是技能人才队伍规模偏小，技能缺口普遍存在。2017年我国技能劳动者1.7亿人，约占就业人员总量的五分之一，按照国务院办公厅发布的《职业技能提升行动方案（2019—2021年）》提出的目标，到2021年底技能劳动者占就业人员总量的比例达到25%以上，技能人才队伍仍需提质扩容。

　　二是高级技能人才比例较小、结构不合理。我国技师、高级技师等高级技能人才总量只有5000多万人，不到技能人才总量的三分之一。近年来我国技能人才代表团参加世界技能大赛屡获佳绩，但顶尖技能人才依然稀缺，尤其在汽车制造、精密仪器加工等领域技术水平依然与世界强国有较大差距。而且，现有高技能人才年龄老化、工匠精神传承不够等现象突出，技能人才面临断档风险。

　　三是技能型人力资本地域和行业分布不尽合理，广大乡村、县域乃至地级市技能人才匮乏。例如，广东省技能人才主要集中在珠三角核心九地市，而广东省东西两翼县域和农村地区技能人才数量比例偏低。

　　四是中等职业院校发展面临生源质量下滑等困境，技能人才储备存在短板。尽管国家加大扶持力度，出台了发放助学金、减免学费等系列优惠政策，“职普比”有所提高，但仍难以彻底解决中等职业教育发展面临的困境。此外，我国技能人才培养、使用、流动等方面也还存在一些障碍。

　　3.健康型人力资本面临人口结构和生活方式转变带来的挑战

　　一是过度的工作压力、快速的工作节奏导致患病率提升，疾病年轻化态势日趋显著。2013年全国第五次卫生服务调查显示，中国调查地区居民的每两周患病率达到24.1‰，慢性疾病患病率为330.7‰，而2003年这两项指标分别为14.3‰和151.1‰。《2018中国城市居民心理健康白皮书》显示，73.6%的城镇居民处于心理亚健康状态，心理完全健康的城镇居民仅为10.3%。

　　二是青少年营养健康和视力问题日益突出。经济发展和居民生活水平地区不平衡，加上营养的摄入不科学，导致肥胖率和青春期贫血同时发生，降低青少年成长质量。儿童青少年的近视率不断攀升，已经成为影响我国人口健康素质的重要因素。2018年全国儿童青少年总体近视率为53.6%，其中，小学生为36.0%，初中生为71.6%，高中生为81.0%。

　　三是快速老龄化过程中老年人健康以及健康服务不平等问题日益突出。我国老年人整体健康状况不容乐观，约2.5亿60岁及以上老年人中有近1.8亿老年人患有慢性病，患有一种及以上慢性病的比例高达75%，失能半失能老年人约4000万。快速老龄化导致国家健康状况和流行病的方向发生转变，具体表现为国家的医疗健康重点逐渐从妇幼卫生健康和传染性疾病向慢性非传染疾病转变。社会结构的变革导致老年人健康照护问题日益突出。

　　四是卫生投入区域发展不平衡，城乡与区域之间卫生系统服务差距依然较大。全国第六次人口普查数据显示，2010年全国居民预期寿命74.83岁，东部城市和经济社会发展快的地区人均预期寿命超过78岁，但西部地区尤其是经济较落后的省份，人均预期寿命不足70岁。城市地区新生儿死亡率为3.7‰，农村地区为7.3‰，农村地区是城市的近2倍。东中西部地区因财政约束，卫生投入差距明显。同时，流动人口规模庞大，加大健康服务的成本及社会管理难度。

　　4.创新型人力资本不能满足国家创新驱动发展战略要求

　　一是创新型人力资本整体规模存在较大缺口，创新能力较为薄弱。2017年，我国每万名就业人员的R&D人员数仅高于巴西等发展中国家，发达国家的每万名就业人员的R&D人员数量约为我国的2倍，与日本和德国等创新强国之间存在较大差距。第十次中国公民科学素质调查显示，2018年我国公民具备科学素质的比例仅有8.47%，还未达到美国1988年（10%）的水平，科学素养与创新能力的追赶仍需要一个较长的过程。

　　二是研发投入强度有待提升。2018年，我国研发投入占GDP的比重达到了2.19%，与发达国家的差距逐步缩小，但与传统创新强国之间仍有较大差距，仅相当于美国和德国1980年代初的水平（美国2.27%、德国2.35%），日本的研发投入占GDP比重长期稳定在3%以上。

　　三是基础研究存在短板。我国的基础研究投入力度相对不足，影响了基础研究能力，限制了自主创新能力。2017年我国基础研究经费的比重仅为5.5%，远低于美国的17%以及日本的13.7%的水平。中国应用研究经费的比重也明显低于美国与日本，由于基础研究和应用研究是创造新知识、新技术的主要途径，这种差距也是我国自主创新能力不强的重要原因。

　　四是创新教育长期缺失。在基础教育阶段，为了满足教育“GDP”和升学率的考核要求，不少中小学校将大量的精力放在了以静态知识学习和考试技巧训练为核心的应试环节，缺乏系统的科学思想的熏陶、科学思维和科学方法的培养。高等教育的培养模式也停留在传统的课堂灌输模式，课程内容更多地以知识传授为主，缺乏实践和体验式学习，更缺乏在养成必要的科学思维和科学方法基础上的研究训练。

　　5.新时代高质量发展阶段对人力资本提出了新要求

　　一是人力资本的“追赶”要比经济增长更具挑战、难度更大。人力资本投资具有收益递增的特点，在现代经济增长中扮演着“永动机”角色。过去半个世纪的发展经验表明，发达国家的人力资本回报率高达13%，而受困“中等收入陷阱”的拉美国家人力资本回报率仅有约6%，中国的人力资本回报持续提高并在21世纪之初达到10%，但2008年之后出现下降迹象。发展中国家从1960年代开始用了大约50年时间将平均受教育年限提高到7年，但人力资本水平也仅相当于发达国家1960年的平均水平。更为典型的特征是，发展中国家整个生命周期的“人力资本曲线”呈现随着年龄增长而快速下降的特征，而发达国家的“人力资本曲线”更加平滑，两类国家中老年人口的人力资本差距持续扩大。

　　二是产业升级和生产率提升对人力资本提出更高要求。产业结构逐渐从传统的劳动密集型行业升级为资本密集型或技术密集型行业，这要求更多地依靠技术创新和技术进步提高全要素生产率，而人力资本是关键。我国制造业从业劳动力平均人力资本积累水平为10.7年，高于劳动密集型第二产业的平均受教育年限9.8年，但与第二产业资本/技术密集型行业平均受教育年限13.2年仍有较大差距。第三产业劳动密集型行业的平均受教育年限是10.2年，第三产业知识/资本密集型行业的平均受教育年限是14.2年，第三产业劳动密集型行业向知识密集型、资本密集型升级过程中，需要提高大约4年的受教育年限。在产业结构升级过程中，部分低技能劳动者将面临无法适应新的人力资本需求而被淘汰。

　　三是高质量发展阶段赋予人力资本新内涵。这主要包括几个方面内容：一是健康、教育和培训成为人力资本投资的主要方式。二是高等教育和教育质量成为教育发展和人力资本积累的关键内容。三是终身教育体系成为人力资本积累的新任务。四是人力资本投资与物质资本投资之间的关联性更强，两者相互影响、相互促进，以5G基站建设、大数据中心、人工智能、工业互联网等领域为重点的“新基建”既是物质资本投资，也是代表先进技术水平的新型人力资本投资。尤其是人工智能、机器人加速应用导致对工作任务需求的变化，传统的人力资本积累面临加速折旧的挑战，新技术革命正在重塑工作所需要的技能。

　　“十四五”时期我国各产业对教育人力资本的质和量需求依旧较强

　　绿皮书基于相关教育人力资本供需的基本预测分析指出：“十四五”时期，中国的教育人力资本总量供给基本等于或者超过其总体需求，预测得到整体的平均受教育年限约为11年左右，可以满足甚至超过经济效率需要的教育人力资本水平。从教育人力资本供给的增量水平来看，新成长劳动力的预期平均受教育年限较高约为13年左右，可以有效提高就业人员的整体素质，特别是大专及以上新成长劳动力规模和所占比重逐年增加，一定程度上可以满足产业结构和就业结构发展对具有大专以上文化程度就业人员的需求。

　　从分产业的深化细化需求预测可见，“十四五”时期，中国各产业对教育人力资本质和量的需求都非常大，尤其是具有增长优势和就业创造能力的行业是教育人力资本的重点需求领域，如制造业和生产性服务业等。这些行业对教育人力资本总量有较大的需求，特别是对大专及以上学历的劳动力有很大的需求。根据现有教育人力资本供给，这些行业的总量需求基本可以满足，但是大专及以上的教育人力资本需求还有较大缺口。因此，在继续提升我国教育人力资本整体水平和规模的同时，也需要为下一阶段制造业、生产性服务业等扩张性行业对高质量教育人力资本的大规模需求做准备。

　　人工智能对就业的替代和创造作用将长期并存

　　绿皮书分析指出，劳动和资本是生产中最基础的两种生产要素，工资的快速上涨使得两种生产要素的相对价格发生变化，为了节约成本实现利润最大化目标，企业也就会据此调整两种生产要素的使用数量，更倾向于以资本（包括机器人）替代劳动。从宏观层面来看，这也构成了经济结构变迁和产业结构升级的过程。而对于机器人的使用，其一方面替代了一部分传统具有常规性工作任务（重复性工作、程序性工作）的就业部分，另一方面也带来了新的就业创造。因此，包括机器人在内的自动化、智能化等新技术的兴起并快速应用，既带来了就业替代也带来了部分就业创造，其对于就业总量的影响并不明确，但明确导致更复杂的就业结构匹配问题。

　　随着我国人口态势的转变，劳动力成本已经大幅提高。有测算表明我国制造业的单位劳动力成本呈现U形变化趋势，在2004年前逐年下降，在2004年后有所提高。这里我们简单采用制造业的平均工资水平占第二产业劳动生产率的比值来度量粗略的单位劳动力成本。自2010年起单位劳动力成本快速提高至2016年后略有下降，从2010年的0.352提高到2018年的0.423。如果再次观察工资和生产率各自的表现则可以发现，2010~2018年平均工资增长1.33倍，劳动生产率增长0.94倍。工资的增长快于生产率的增长，那么以单位劳动力成本衡量的劳动力成本优势在下降。

　　面对劳动力成本的上涨，智能化和自动化的应用对于就业的影响是多方面的。首先，对于就业的替代。有经验表明，智能化和自动化对从事常规性劳动的大量替代大多为收入分布中处于中间位置的岗位。因此“机器换人”也促成了就业的两极化。至此对于非常规工作岗位需求相对提升。其次，对于新就业的创造。那些需要处理随时可变形势的工种，无论是相对低端的生活服务业岗位还是具有创造性、创新性的技术开发、艺术设计等高端岗位，其需求均相对提升。此外，新技术的应用本身创造了新的业态部门，也催生一批新的就业，例如线上服务连带的实物交易部分催生了大量物流行业的外卖和快递岗位。

　　值得一提的是，2020年暴发的新冠肺炎疫情大大减少了人员的聚集，在疫情期间，大量行业，特别是对于现场办公依存度较低的部分服务业探索了远程办公、在线教育等办公模式以及点播电影等新兴业态模式。在疫情期间如若这些新的模式得以探索成功，可能借此带来一波快速的新型经济和就业形态的产生。那么，包括新冠肺炎疫情在内的不断出现的新的社会经济现象，也会带来新的就业业态的不断出现。这些新的就业形式对应的新兴职业、岗位以及工种在一定程度上可以弥补在经济发展和转型升级过程中，以及不断快速变化的社会经济现象下可能被淘汰掉的部分就业。从这个角度上看，在政策和公共服务方面，出台对相应新职业和新工种的支持政策，引导旧的不适应新形势的可能被淘汰的原就业人员适应新岗位等措施有助于缓解就业问题以及相应的社会问题。另外，在劳动力市场上，灵活性和安全性始终是需要权衡的两个方面。不断涌现的新的就业形式体现了劳动力市场的灵活性变化，而如何实现对新形式就业的统计和监管（劳动合同、社会保险等）方面的覆盖，保证劳动力市场上供求双方的安全性（包括劳动合同的签订、社会保险的缴纳、雇佣和解雇的各方面约定等），成为公共政策需要构建的重要方面。

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　　精彩目录

　　Ⅰ总报告

1. “十四五”时期中国人力资本积累现状、问题挑战及对策思考

一、我国人力资本现状与特征

二、我国人力资本面临的突出问题和挑战

三、 “十四五”时期我国人力资本发展战略、目标、任务和举措