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报告精读 | 金融监管蓝皮书:中国金融监管报告(2020)
来源:皮书说  作者:皮书说   发布时间:2020-09-22

  近日,中国社会科学院国家金融与发展实验室、中国社会科学院金融研究所、社会科学文献出版社共同发布了《金融监管蓝皮书:中国金融监管报告(2020)》。来自中国社会科学院、中国人民银行、中国银保监会、中国证监会、中国互联网金融协会、北京大学、蚂蚁科技和京东数科的专家与会,共同展开对大科技金融(BigTech in Finance)的发展与监管问题的探讨。

  《中国金融监管报告(2020)》作为国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地的系列年度报告,秉承“记载事实”、“客观评论”以及“金融和法律交叉研究”的理念,系统、全面、集中、持续地反映中国金融监管体系的现状、发展和改革历程,为金融机构经营决策提供参考,为金融理论工作者提供素材,为金融监管当局制定政策提供依据。

  《中国金融监管报告(2020)》主要由“总报告”、“分报告”和“专题研究”三部分组成。“总报告”为两篇:第一篇为“大科技金融(BigTech in Finance)的发展与监管”,在对大科技公司金融业务所涉及的主要问题进行总结的基础上,形成一个关于大科技公司进入金融领域的研究框架,并提出一些核心观点,为今后的深入研究和监管机构的政策制定做出铺垫。第二篇为“中国金融监管:2019年重大事件评述及2020年展望”,对2019年度中国金融监管发生的重大事件进行系统总结、分析和评论,并对2020年中国金融监管发展态势进行预测。“分报告”为分行业的监管年度报告,具体剖析了2019年度中国银行业、证券业、保险业、信托业以及外汇领域监管的年度进展,呈现给读者一幅中国金融监管全景路线图。“专题研究”部分是对当前金融监管领域重大问题的深度分析,主要涉及全球系统重要性银行、银行业国有金融资本管理、上市公司分拆上市制度、证券信息犯罪、保险消费风险及应对、保险公司业务范围、P2P转型助贷、网络互助、数字货币、金融机构洗钱风险、金融科技监管等方面。

  一. 应构建金融科技长效监管机制,充分发挥大科技金融优势

  近年来,拥有成熟技术平台的大科技公司(BigTech)依托其特有的用户、场景和技术优势快速发展其数字金融业务,逐步形成具有鲜明特色的大科技金融(BigTech in Finance)业务模式与生态体系。大科技金融是科技与金融结合的必然现象,其特点鲜明、优势突出,但也存在一些值得关注的风险点和需要进一步深入思考的新问题。为此,监管部门应秉承前瞻性、包容性和功能性的监管理念,平衡好金融创新与防范风险的关系,构建支持和规范金融科技良性发展的长效监管机制。

  针对大科技金融下一步的发展,蓝皮书进一步指出,防治新冠肺炎疫情过程中,以互联网银行为代表的大科技金融表现突出。大科技金融凭借自身平台和技术优势,快速调配其自身特有的信息流、商品流和资金流,创新产品和服务模式,能够快速和精准的触达微型末梢组织,在支持小微企业和个体户复工复产过程中发挥了积极和重要的作用。今后,大科技金融要进一步利用大数据、人工智能等数字技术,降低金融服务成本,提升金融服务效率和客户体验感,同时依托技术和场景提供综合化、便捷的金融服务,放大范围经济和规模经济效应,发挥推进金融创新、推动金融市场发展和服务普惠金融等方面的价值。

  针对大科技金融下一步的监管,蓝皮书认为,为进一步促进中国大科技金融业务的良性、健康、可持续发展,正确认识大科技金融业务可能存在的潜在风险,应当明确大科技金融监管的总体目标和基本原则,构建金融科技监管的长效机制,重视规划引领,明确监管需求,健全制度保障,鼓励行业自律,实现鼓励金融创新和维护金融稳定的平衡目标。

  第一,落实《金融科技(FinTech)发展规划》,支持大科技的健康发展。大科技金融的出现和发展是金融科技演变的必然趋势和发展路径之一,是科技与金融业结合起来服务数字经济发展的必然现象。从内在逻辑看,大科技金融符合《金融科技(FinTech)发展规划》的目标和导向,因此要重视规划引领,稳步推进和贯彻落实《规划》精神,将大科技金融的健康可持续发展纳入到金融科技产业发展体系内。因此,需要以功能监管的思路,在保护金融消费者权益的基础上,积极鼓励市场供给,给予BigTech一定的开放空间,努力营造公平、有序、开放、积极的金融市场竞争环境。

  第二,构建大科技金融业务的长效监管机制,增强监管的前瞻性和包容性。蓝皮书认为,从长远来看,金融科技的发展和金融创新的速度日新月异,被动式和响应式监管无法满足监管需要,构建大科技金融长效监管机制、形成前中后全覆盖的监管体系尤其重要。监管机构应主动引导行业发展,积极探索大科技金融的正向外溢效应,建立试错容错机制,实行“刚性底线+柔性边界”的监管方式。

  第三,加强金融业综合统计和数据共享工作,搭建大科技金融监管基础设施。大科技金融业务涉及到不同的金融子市场,因此不同金融部门的同类金融业务的监管标准应逐渐趋同,各类市场的统计标准也要逐步协调兼容,尤其是金融交易、支付、清算和托管结算等服务的金融基础业务的统计标准。此外,地方金融监管部门的数据统计和风险预警也应进一步加强,配合强化域内金融科技企业的产品统计工作,并深化跨区域的沟通与协调。

  第四,借助大科技公司的技术能力,提升金融监管的科技化、智能化水平。监管科技作为新型监管手段和传统金融监管方式的有益补充,可以在数据安全、采集、报送和风险智能评估等方面发挥积极作用。大科技金融业务的综合经营特征,凸显了传统金融监管机构之间协同不足的问题,而监管科技可以通过统一的API接口、规范化的数据标准实现不同监管系统和央地监管机构之间的数据共享、案例共享,有效提升综合监管能力、监管协同度以及科技化智能化水平。

  第五,鼓励并规范大科技公司与传统金融机构开展合作,实现融合发展。从大科技金融与传统金融机构的关系看,双方的合作意愿远远强于竞争关系,不仅可以做到合作共赢,更可以实现融合发展。大科技金融具有技术、网络和场景优势,传统金融机构则具有大规模和低成本的优势,可以共同为客户提供综合化的金融服务。同时,在业务开展的过程中,双方共同积淀的用户金融行为特征,可以进一步夯实大科技金融和传统金融机构的风控能力,形成良性循环,切实服务消费者的金融需求,推动普惠金融的有效发展。

  第六,支持大科技金融率先进入“监管沙箱”试点,起到带动和示范作用。“监管沙箱”机制是国际金融危机后寻找监管新平衡的有益探索,兼具技术和制度双层创新。大科技金融申请进入沙箱自身要具有两大优势,一是持牌机构,二是技术领先。因此,应支持和鼓励大科技金融进入“监管沙箱”,积极培育“监管沙箱”协同发展生态圈,探索适合“监管沙箱”机制的工作协调机制,不断研究新情况、解决新问题,实现体制机制、理念步调和准入退出标准的不断完善和协调统一。

  二. 2020年银行业监管展望,预计总体方向将继续坚持“稳中求进”

  蓝皮书指出,2020年,预计银行监管将继续坚持“稳中有进”的总基调。一方面,将持续严监管、强监管,坚持穿透式监管,化解金融风险;同时,推进金融供给侧结构性改革,提升金融领域改革开放水平,提高金融体系质量。另一方面,防控新冠肺炎疫情与支持复工复产并重,在支持“六稳”和“六保”同时,加快金融业务远程化、线上化、数字化、智能化进程,促进支持线上化的金融监管政策在一些领域取得进展,引领金融创新。

  一是严监管、强监管,防范化解金融风险。2020年是打好防范化解金融风险攻坚战的收官之年,预计银保监会将保持一定的风险防范化解力度,稳妥处置高风险中小银行业金融机构。持续拆解影子银行,压降影子银行业务,防止同业投资、表外理财、银信合作等领域高风险影子银行业务回潮。严格执行房地产市场授信集中度等监管规则,防范信贷资金违规流入房地产领域;严防房地产、地方政府债务等“灰犀牛”风险。对违法违规搭建的金融集团,在稳定大局的前提下,全力做好资产清理,并推动改革重组。

  二是全面深化金融供给侧结构性改革,提升对外开放水平。在资管新规制度框架体系内,引导银行理财和信托业稳妥转型,优化机构体系和金融产品结构。进一步扩大对外开放,加快已出台政策落地实施,鼓励主业突出、内控有效、管理先进的境内外专业机构入股中资银行,完善现代公司治理制度。加强商业银行资产质量监管,将分类资产由贷款拓宽至金融资产,并细化分类标准,提高资产分类准确性。加强银行负债管理,提高负债的多元性、稳定性和匹配性。区分系统重要性与非系统重要性机构,实施差异化监管;完善银行机构恢复与处置机制。

  三是金融支持“六稳”和“六保”。督导金融支持“六稳”(稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期)和“六保”(保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转),提升金融服务实体经济质效。持续推进商业银行小微企业金融服务监管评价办法。强化对民营企业特别是民营制造业企业金融服务。助力打赢脱贫攻坚战和污染防治攻坚战,大力发展绿色金融。

  四是支持金融线上化,在供应链金融、产业链金融等领域发力,以金融创新的方式有效防控疫情、支持复工复产。金融业务线上化是大势所趋。在零售金融领域线上化已经比较充分,但是公司金融业务线上化刚刚拉开序幕,疫情防控和复工复产加速了整体金融业务线上化的进程。金融监管应积极支持金融业务远程化、“零接触”、“在家金融服务”。公司金融业务线上化将对金融产生深远影响,也需要监管政策的引导和具体制度安排,开立电子账户、电子签章和电子身份认证、风险管理远程化、金融产品全流程线上化等领域都需要进行探索和尝试。

  三. 2020年我国证券业监管的七个重点展望

  蓝皮书指出,2020年,在持续做好改革股票发行制度,顺利通过《证券法》修订稿,加快多层次资本市场建设,加深资本市场双向开放,防控和化解上市公司股票质押和信用债券违约风险等风险防控工作的基础上,我国证券业监管将在推动创业板改革、完善科创板运行、深化新三板改革、规范发展区域性股权市场、引入长期机构投资者、进一步扩大开放、做好风险防控等方面持续深入。

  1. 推动创业板改革

  经过前期较为充分的铺垫,创业板注册制改革有望在2020年开始逐步落地。增量方面,推动创业板注册制改革试点。一方面要平衡存量与增量的关系,需更加关注注册制改革对现有创业板股票估值定价的影响,以及由此带来的市场交易的变化。另一方面,还需要平衡多层次资本市场不同组成部分之间的关系,创业板注册制改革,可能同时影响主板、新三板甚至是科创板的发行节奏、市场定价等各个方面,协调推进注册制改革,在改革中理顺多层次资本市场内部关系,形成有机整体,需要监管部门做出大量工作。存量方面,调整创业板并购重组和再融资制度。2019年在证监会发布的《关于修改〈上市公司重大资产重组管理办法〉的决定》中已首次明确允许创业板重组上市。下一步,创业板可能在发行上市和并购重组的标准、丰富融资产品等方面进一步优化,提高中小企业,创新性成长企业的融资便利度,同时加强信息披露和交易、退市制度等方面的改革。

  2. 完善科创板运行

  科创板设立以来,市场运行平稳,得到各方认可,为推动资本市场全面深化改革积累了经验。信息披露是注册制的核心,按照新《证券法》的规定,加强信息披露监管,完善与上市公司和投资者相匹配的信息披露规则仍将是科创板的工作重点。同时,科创板改革为投资者保护提出了更多新的要求,需要开展一些列新的投资者保护机制的建设,如落实普通投资者和专业投资者区分,提高投资者保护针对性;探索代表人诉讼,建立中国特色的集团诉讼制度等,并进一步通过提高资本市场违法违规成本,切实维护投资者利益。随着科创板市场定价逐步回归,市场对不同企业的估值定价积累了一定经验,下一步科创板将更加强调上市企业的硬科技属性,不仅发挥科创板在注册制改革方面的引领作用,还要发挥科创板在引领实体经济创新创业方面的作用。

  3. 深化新三板改革

  新三板改革的基础性制度和部分配套改革举措在2019年集中推出,下一步重在保障新三板各项改革举措的有效落地实施。其一,证监会和全国股转公司将进一步完善各项配套规则,并根据市场反映不断完善相关政策。目前,公募基金投资新三板、转板制度等的具体条件和方式等改革举措还需要具体操作规范,并匹配建立对应的信息披露与投资者适当性制度等。其二,完善自律监管体系。整体看,此次新三板全面改革强调了全国股转公司的自律监管职能,除了建立相应自律规则,加强自律监管以促进挂牌公司提高治理水平,提高信息披露质量,加强中介机构监督职责外,还需更多承担起各项业务审核职责和市场交易监管责任,例如挂牌公司公开转让和发行需要履行行政许可程序的将先由全国股转公司出具自律监管意见,然后由证监会在此基础上进行核准。其三,进一步开展教育培训。一方面加强对挂牌公司管理人员和中介机构的培训,推动各方准确理解新三板改革措施,自觉承担责任,遵守法律法规和自律规则,推动改革举措有效实施。另一方面强化对投资者的教育,引导投资者理性预期,重视风险防范和自身权益保护。

  4. 规范发展区域性股权市场

  随着相应规章制度的逐步完善,区域性股权市场的定位和监管职责愈加清晰,为下一步发展创造了良好的环境。规范发展区域性股权市场除了要加强风险防范,还应进一步释放市场活力,证监会明确提出选择若干区域性股权市场开展制度和业务创新试点,指出针对不同企业类型开展差异化监管,这有利于降低企业成本,畅通企业融资渠道,培育理性投资文化。区域性股权市场挂牌公司需求多样,各地政策和产业环境等存在差异,在做好挂牌、转让、登记托管等基础性工作的同时,一方面应推动相关业务创新试点,在依法依规、建立有效的信息披露和风险防范措施的基础上,针对不同类型企业创新金融产品,拓宽挂牌公司融资渠道,或者改进市场分层、转让方式等,在坚持投资者适当性的基础上适当活跃市场交易。另一方面,还应加强综合性金融服务,充分发挥门槛低、数量多的优势,利用资本市场资源,为企业提供培训、搭建投融资平台、信息交流平台,与当地政府、银行等金融机构合作,合理配置金融资源,建立信用体系,共同扶持中小微企业发展壮大。

  5. 引入长期机构投资者

  近期在资本市场全面深化改革的背景下,长期机构投资者建设的步伐正在加快,尤其随着资本市场对外开放程度的进一步加深,面对外资机构的竞争,国内长期机构投资者更需进一步壮大。2019年,证监会分别就证券基金经营机构、社保基金和保险机构和召开座谈会强调,通过提高资产管理机构专业能力、纾解影响长期投资的政策障碍、提升交易便利性和效率,降低交易成本等方式方法逐步推动提升中长期资金入市比例。优化基金管理人内部考核和激励机制,突出长期价值投资导向,让权益类基金成为资本市场重要的长期专业投资者。此外,银保监会也开展了简化保险机构股权投资计划和保险私募基金注册程序、鼓励保险资金增持上市公司股票、拓宽拓宽保险资金等长期资金的配置空间和投资渠道等一系列措施,引导长期资金进入资本市场。未来,在长期资金来源、基金管理人和资产管理机构等市场主体方面,政策将从产品投资范围、投研能力、激励机制和放松管制等入手将一步深入改革举措;同时也需落实新《证券法》,营造良好市场生态;通过发展金融衍生品等丰富投资产品和风险管理工具,满足长期投资需要;促进机构投资者加强内部风险管理。

  6. 进一步扩大开放

  资本市场对外开放的深度和速度进一步加大。2019年6月,证监会介绍了进一步扩大资本市场对外开放的9项政策措施,包括推动修订QFII/RQFII制度规则;允许合资证券和基金管理公司的境外股东“一参一控”;合理设置综合类证券公司控股股东的净资产要求;对外资银行在华从事证券投资基金托管业务的准入放宽限制;全面推开H股“全流通”改革;扩大特定期货品种范围;放开外资私募证券投资基金管理人管理的私募产品参与“港股通”交易的限制;拓展境外机构投资者进入交易所债券市场的渠道;便利境外机构在交易所发行熊猫债融资。

  尤其在中美达成第一段经贸协议的情况下,外资进入资本市场设立证券期货经营公司、销售金融产品、配置国内资本市场的进度将进一步加快。因此,在市场准入放开后,预计今后资本市场对外开放方面将在外资机构经营范围、金融产品等方面迎来推出更多举措。从日本、韩国以及台湾等地的经验看,资本市场对外开放会对国内资金话语权、国内资本市场稳定等方面产生潜在的负面风险。为保证对外开放平稳推进,保护投资者权益,一方面国内要在基础制度、中介机构能力以及机构投资者方面加强改革力度,在同外资机构的竞争下,不断提升自身国际竞争力水平。两一方面,要在跨境金融风险防范方面完善各项制度,创新金融科技应用,建立跨境金融风险监控体系和风险处置机制,在宏观层面推进跨境金融监管协调的同时,加强微观层面的跨境金融监管与执法的水平和力度。

  7. 做好风险防控

  2019年底的中央经济工作会议指出,我国受“三期叠加”的影响持续深化,经济下行压力加大,同时还面临者复杂的外部挑战,在这些情况影响下,继续做好资本市场风险防控具有重要意义。就具体风险点而言,股票质押、债券违约、私募基金、行业机构及各类交易场所仍是资本市场防范风险的重点领域。在具体风险防范措施方面,当前,全面深化改革和防范金融风险都是资本市场的重要课题,两者必须兼顾平衡,因此要坚持市场化、法治化导向,按照新《证券法》要求,进一步加强日常监管,严格执法,加大对违法违规行为打击力度,同时加快推进市场化风险处置机制,增强市场为风险定价的能力。开展科技监管,探索金融科技在资本市场监管中的应用,进一步强化各类产品的基础资产和投资者的穿透识别,建立数据收集体系,通过技术手段提高风险检测水平和监管效能。另外,加强证券基金行业文化建设,强化证券基金经营机构的合规意识和风险管理能力,打牢资本市场风险防范的基础。

  精彩目录

Ⅰ总报告

1. 大科技金融(BigTech in Finance)的发展与监管

2. 中国金融监管:2019年重大事件评述及2020年展望

Ⅱ分报告

3. 2019年银行业监管报告及2020年监管展望

4. 2019年证券业监管报告及2020年监管展望

5. 2019年保险业监管报告及2020年监管展望

6. 2019年信托业监管报告及2020年监管展望

7. 2019年外汇管理报告及2020年外汇管理改革展望

Ⅲ专题研究

8. 全球系统重要性银行格局变化及启示

9. 银行业国有金融资本管理:现状、问题与对策建议

10. 进一步细化我国上市公司分拆上市制度

11. 论我国证券信息犯罪的立法完善

12. 数字技术下的保险消费者风险及其应对

13. 论我国保险公司业务范围的立法缺陷与重构——以保险业供给侧结构性改革为基点

14. 风险处置背景下的P2P转型助贷研究

15. 网络互助的性质阐释、风险分析与监管建议

16. 数字化时代下的加密货币:风险与监管

17. 法定数字货币的价值、实践和中国探索

18. 金融机构洗钱风险的公司治理——基于中国“一行两会”反洗钱监管规则视角

19. 新加坡金融科技监管的经验和启示

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