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报告精读 | 德国蓝皮书:德国发展报告(2020)
来源:皮书说  作者:皮书说   发布时间:2020-09-21

  2020年9月19日,同济大学德国研究中心、社会科学文献出版社在上海共同发布《德国蓝皮书:德国发展报告(2020)》。

  蓝皮书指出2019年是“默克尔4.0”政府执政的第二年,也是德国逐步迈向“后默克尔时代”的转型期。德国经济景气在外部形势不确定的背景下呈现走弱趋势。在外交上,德国也需要在与美国保持良好关系基础上,推进欧洲战略自主性,实现让欧盟成为全球行为体的诉求。为此,本书结合德国议会和政府通过的法律与政策文件、德国联邦统计局的数据等,分析转型中的德国在内政外交上的动向以及所面临的挑战。

  在政治上,2019年,德国政党格局发生了巨大动荡,在欧洲议会选举和四次州议会选举中,执政各党得票率大幅下降,造成其领导层更迭,一度使观察家们怀疑,“默克尔4.0”政府是否会提前夭折。虽然大联合政府在其《执政中期报告》中,列出了《专业人才移民法》的通过以及退出煤电决议等执政成果,并对执政的自我评价良好,但这一感知并未得到德国民众的认同。而且,大联合政府做出的转型决定,例如2038年之前逐步退出煤电,因缺乏强有力的手段和具体措施而存在较多不确定性。

  在经济上,2019年德国国内生产总值增长率出现回落,继2018年后再次下跌。面对来自国内外的多方面挑战,德国政府提出了继续实行稳健的财政政策、推进数字化进程、进行能源转型和气候保护等一系列政策。其中,为推进产业政策调整,德国经济与能源部2019年11月底发布了《工业战略2030》,致力于改善产业政策环境、加强新科技实力、维护科技主权。与此同时,德国也积极谋求在欧盟层面引入更具国家干预色彩的新工业战略。

  在外交上,德国尝试以自己的方式理解和推进欧洲的战略自主性。2019年,法德合作势头和实际成果低于预期,但法德仍在小步推进欧元区改革、增强欧洲共同外交与安全政策、引领“多边主义者联盟”等倡议和计划。总体上,法德轴心在2019年只是有限“重启”。在对美政策上,德国认识到,德国及欧洲必须做强自身并变得更加独立于美国,但是要想在短期内实现真正的战略自主是不现实的。伴随着中美战略竞争的日益加剧,欧洲谋求在形成的中美欧三角关系中进行适当的自我定位。在这一大背景下,在加强与中国的“系统性竞争”、推动制定对华“歧视性”经贸政策工具的同时,德国也认识到,中徳、中欧经贸合作的战略价值更为突出。同样,德俄近年来加强双边和全球层面的合作,也是美国特朗普政府所推行的单边主义政策驱动使然。

  展望2020年,德国依然面临如何在政党格局碎片化加剧背景下维持政局稳定的问题,以及如何在外部形势不确定性增加的背景下确保德国经济增长的挑战。总体上,德国未来政策实施的国内掣肘增加,将是大概率的事情,而这也势必影响德国在欧盟以及国际层面承担更多责任的诉求。虽然德国于2020年下半年起担任欧盟轮值主席国,但其拟定的雄伟议程和愿景,很可能将遭到德国及欧洲资源减少、实力下降的掣肘,最后使得欧洲谋求战略自主性更多地停留在政治言辞层面。由此,德国想要实现成功转型,依然面临诸多不利因素和较大不确定性。

  1. 德国出台《专业人才移民法》  新法将为德国带来众多变化

  蓝皮书指出,由于德国企业岗位空缺情况愈发严重,移居德国的专业人才数量常年处于较低水平,现行法律又无法有效解决德国劳动力市场的困境,为此,德国出台了《专业人才移民法》,该法于2020年3月1日生效。新法为德国带来众多变化,例如:向拥有高校文凭和职业教育文凭的合格专业人才开放劳动力市场;提供6个月实习机会,优化求职程序;简化资质认证程序和签证申请程序;为专业人才提供更好的未来发展空间。由此,新法有望缩小德国就业人数的缺口,引导德国企业制定国际化的人才战略,展示德国政府解决移民及难民问题的决心,不过该法的实际影响在很大程度上取决于未来的执行程度。

  值得注意的是,《专业人才移民法》过分强调了理想移民和非理想移民之间的区别,只希望留“精华”,而不接受“糟粕”,这也引发了不少批评和反对的声音。例如,左翼党代表批评该法只为德国经济界服务,而没有兼顾公共利益和移民的利益。新法只考虑移民在经济方面的可利用性,只有有用的人可以来,其他人必须留在外面。还有专家指出,新移民政策和德国传统的欢迎文化矛盾,并建议最好是评估所有留德移民及难民的潜力,尽可能利用机遇,为他们提供更好的工作和生活前景,而不是仅仅以防御和控制来应对危机和难民流动,因为专业人才引入很有可能伴随社会结构的转型,造成社会动荡,毕竟来自不同国家、不同文化的外来移民和德国本土居民都生活在同一片土地上,有权享有他们的权利。

  作为本届政府移民及难民政策的核心内容,《专业人才移民法》并没有将在德国生活的难民考虑在内,而是坚持德国对专业人才和难民身份的移民加以区分的原则。与《专业人才移民法》同一天通过德国联邦议院表决的还有《容忍就业法》,两部法律一起成为联邦议院移民一揽子计划的重要组成部分,为雇主提供更大的法律保障。《容忍就业法》规定,被拒的避难申请者若符合条件可以在30个月后获得容忍居留权,具体条件包括:这些难民能较好地融入德国社会,完成18个月以上的全职工作,赚到足够的生活费,来源国身份得到确认并没有犯罪记录。而且过去的规则依然保留,即容忍居留权仅针对2018年8月1日前入境的移民及难民。统计数据显示,寻求庇护的难民中有一半人会在德国长期居留。从某种意义上说,难民对于德国社会而言比那些拥有工作或教育目的的居留许可的移民更具有就业潜力。遗憾的是,所谓教育和工作容忍许可设定了很多障碍,导致只有少数寻求庇护者可以来德国从事比如护理等职业。

  2. 德国决定退出煤电 实施将面临巨大挑战

  蓝皮书指出,德国退出煤电的决议是德国能源转向项目中的重要“里程碑”,是德国持续不断地为实现国际和本国气候保护目标而释放的积极信号。作为工业大国,德国在全球去碳化大势所趋之下做出了加速淘汰煤电的决议,这一步值得肯定,虽然气候保护和环保人士认为德国“退煤”决议到来得“太晚”。

  从“煤炭委员会”制定出“退煤”建议到联邦政府与煤炭联邦州达成一致并起草旨在推行实施的《退出煤电法》,其中间隔整整一年。而该法律草案并没有“百分百”地落实“煤炭委员会”的建议,这遭到德国各界的批评与质疑。最大的质疑是:如果不按照委员会的建议落实“退煤”,那么德国希望通过“退煤”实现能源领域减排的目标恐难达到,德国在气候保护目标推进方面或将再次受挫。

  “退煤”与以“退核”为核心目标之一的能源转向政策一样,是一项极其复杂、牵涉各方利益的重大决议。德国政府的“退煤”实施路线图必定是各方博弈最后妥协的结果。另外,“退煤”决议实施过程中,政府通过定期监控实施效果、提交监测报告来对各项措施进行调整,保持政策实施的灵活性。但是在“退煤”措施开始之初,就已经显现其实施的困难。这包括如下几点。第一,德国在能源转向政策上面临联邦制带来的挑战,这一挑战在“退煤”问题上一样存在。例如,煤炭联邦州与联邦的协商妥协,硬煤产业较多的联邦州与褐煤联邦州之间的利益分配不均。第二,德国实施“退核”后,核电站关闭导致的能源缺口无法全部由可再生能源发电代替,一旦关闭燃煤发电,那么可再生能源扩建速度需要是现在的4~5倍,以这样级别的规模进行扩建才可能填补上来。但是政府几乎没有提出相应的扩建计划,这可能直接导致德国气候目标的失败。第三,实施“退煤”计划必须相应推进能源领域的现代化,这个现代化必须以数字化为技术基础。德国数字化进程缓慢,能源领域的数字化准备程度不足给实施“退煤”增加了障碍。第四,能源市场急需新的市场模式,现有的模式难以为继。对于能源供应商而言,现在就必须调整战略,寻求经济、政治和社会的平衡。以上困难是在德国经济与社会正常运行下,退出煤电所必须面对的。

  2020年英国退欧后,给欧盟预算留下了每年60亿欧元的巨大“空洞”。欧盟各国为2021~2027年的预算计划激烈争吵。欧盟2020年预算承诺加强气候变化资金。但是2020年新冠病毒的全球大流行将完全改变之前的所有经济预期和计划。2020年是全球极其艰难的一年,对于德国的“退煤”路线图而言,不仅意味着《退出煤电法》草案的议会流程可能将从原计划的5月拖延到秋季进行(那么整个“退煤”路线图的时间计划都将受到影响),而且还意味着“退煤”的资金无法按计划到位。尽管疫情导致的经济下行对于温室气体排放是利好因素,但是从中长期看,德国“退煤”计划的实施将面临严峻考验。

  3. 欧盟产业结构调整是德处理中德关系的关键因素 促进中德关系稳定发展需把握好三个“平衡”

  蓝皮书指出,近年来欧盟产业结构的调整是当前德国以更具“对抗性”的姿态来处理中德、中欧关系的关键因素,并且直接推动了欧盟及其成员国新一轮的对华政策调整。促进中德关系的稳定发展需要把握好三个“平衡”。

  平衡好中德经贸关系与中德政治关系

  随着中国经济的高质量发展,德国认为“德国制造”遭遇了“中国制造”的强有力竞争,德国担心中国工业力量的快速发展挤压其在全球市场的份额,特别是中国企业对德国高端制造业的收购,引发了德国对失去核心技术的焦虑。德国开始出现将经贸纷争归结为“制度之争”的趋势。对于中国企业在欧盟的并购,用“冷战思维”进行解读,认为来自中国的资本隐藏着“政治目的”。

  这使得德国在处理对华经贸关系时以对抗性的政治逻辑来看待中国的发展,忧虑中国对西方的“政治挑战”;对于中国在经济上的成功往往站在“地缘战略”的角度去夸大中国对西方的“威胁”,而不是用理性的商业考量去分享机遇,甚至将双方在国际市场上的正常竞争上升至“模式之争”和“制度之争”,中德政治关系中本就存在意识形态、人权问题等分歧,而这种将中德经贸分歧“政治化”的做法,很容易与中德政治关系中的分歧“合流”,恶化中德经贸关系,为中德经贸合作制造障碍。中国需要用加强合作共赢的理念引导中德经贸关系的健康发展,防止将双方在经贸领域的分歧向政治、意识形态领域扩散,主动塑造德国以及欧盟的正确“中国观”。

  平衡好中德关系与中欧关系

  当前的欧盟治理进入了一个大国主导的新时代,德国的领导地位愈加突出,中欧关系和中德关系之间的互动性大大增强,出现了“互为前提”的趋势:不仅中欧关系的良好发展以中德关系的良好发展为前提,同时中德关系的良好发展也取决于中欧关系。这大大增加了处理对欧经贸问题的难度和复杂性。比如在对华政策领域,德国一度对德中特殊关系“津津乐道”,认为如果德中保持良好的双边关系,那么对欧盟的共同对华政策也有利,认为中德关系和中欧关系可相互补充,相互促进。但是现在,德国不仅刻意避讳中德特殊关系的提法,并且处处以欧洲利益的“维护者”自居,要求中国尊重“一个欧洲”。

  这就是为什么一方面德国政府表示“一带一路”是一个非常重要的倡议,希望在“一带一路”建设中发挥作用,另一方面又对“一带一路”倡议保持怀疑,认为中国通过在希腊、巴尔干地区投资大型基础设施换取在当地的影响力,进而削弱欧洲内部的统一性,而这将侵蚀德国在欧盟产业链中的核心地位。德国当前对华政策的一个突出表现就是不再刻意追求与中国建立“特殊”的双边关系,而是推动一个欧盟框架下的统一对华政策。比如在当前引起巨大关注和争议的5G网络建设问题上,默克尔表示,对于网络安全问题,应该提出一个欧洲联合解决方案。要进一步促进中欧经贸合作的发展,中国必须采取“双轨”驱动的策略,化被动为主动,积极运作中欧关系和中德关系之间的互动性,使两者既能够相互补充,又能相互牵制。

  平衡好中德/中欧关系与中美关系

  在美国加强与中国战略竞争的背景下,欧洲对外战略走向的重要性无疑大为提高,中美欧三边关系的演变和发展,关乎未来全球多边秩序的演变,无疑会对中国实现“两个一百年”奋斗目标的外部环境产生影响。德国作为欧盟的主导国,其对华政策直接影响欧盟对华政策。德国的对华政策调整还正在进行,中国应该主动引导和塑造,而不能被动接受,欧盟仍是中美欧三边关系中不确定的一环,这为中国提供了时间窗口和回旋空间,主要体现在三个方面。第一,德国/欧盟对中国的战略恶意要远远少于美国。德国/欧盟政治主流仍然认为应该通过公平竞争与协商合作的方式来处理与中国的关系,而非简单的敌对与孤立,美国部分鹰派对华“脱钩”的战略构想是不可接受的。正是秉持这一理念,德国计划在2020年下半年接任欧盟轮值主席国之时,举行一个由中国、欧盟27个成员国和欧盟机构的领导人参加的中欧峰会,这既是为了彰显德国在推动形成欧盟框架下统一的对华政策的努力,也是希望打造一个与中国合作解决地区及全球问题的新机制。这也在客观上为中国更为积极、主动地塑造中欧关系提供了新的机遇和动力,成为中欧合作维护多边贸易秩序的新平台。第二,对于如何应对中国带来的挑战,欧美还没有完全达成共识,虽然欧盟希望与美国合作以应对来自中国的挑战,将中国限定在多边框架之内,但特朗普政府对多边主义持怀疑态度,并且不相信欧盟有足够的能力和意愿实现美国在对华关系方面的政策目标,这为中德/中欧关系的未来留下了很大的发展空间。第三,在全球抗击新冠肺炎疫情的背景下,中德关系的发展有了新的动力。正如习近平主席所指出的,公共卫生危机是人类面临的共同挑战,团结合作是最有力的武器。中方秉持人类命运共同体理念,愿同德方继续分享信息和经验,加强在疫情防控、患者救治、疫苗研发等领域的合作,共同维护两国以及世界其他各国人民健康福祉,中国愿同德方一道努力,深化中德全方位战略伙伴关系,促进中欧关系发展。

  精彩目录

Ⅰ总报告

1. 转型中的德国:2019年度德国形势分析

一、 政党格局动荡,执政联盟不稳

二、 经济走势有隐忧,社会矛盾暗伏

三、 “挺欧”成效有限,对美政策具有两重性

四、 德国转型的前景

2. 德国在推进欧洲战略自主性上的角色

一、 德国在欧洲独立防务与北约关系上的立场

二、 德国在推动欧洲共同安全与防务上的立场

三、 德国在国际危机与冲突应对中的角色

四、 德国角色的挑战及其前景

Ⅱ形势篇

3. 德国政党格局发展新动向

4. 德国经济与公共财政状况述评

5. 德国当前复杂外交形势下的对俄政策探析

Ⅲ政治专题篇

6. “默克尔4.0”政府执政中期述评

7. 德国《专业人才移民法》:背景、内容及其影响

8. 德国退出煤电的背景、举措及影响

Ⅳ经济专题篇

9. 当前德国政府科研创新政策及新动向

10. 从《工业战略2030》看德国产业政策调整的发展趋势

11. 德国“工业4.0”框架下中小企业促进政策及其启示

12. 德国在欧盟贸易政策框架内的利益与偏好

Ⅴ外交专题篇

13. 法德轴心的调整及其在欧盟中的角色

14. 欧盟产业结构变化及其对中德关系的影响

15. 变局下的欧美关系新动向

Ⅵ资料篇

16. 统计资料

17. 大事记

18. 后记

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