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政府与社会资本合作为何有引发财政风险的可能?

来源:OWN阅读 皮书说作者:皮书说

发布时间:2019-01-25

  近几年来,政府与社会资本合作(PPP,Public-Private Partnership)模式是基础设施建设和公共服务提供的重要方式。

  推动PPP模式的要义在于简政放权,鼓励民营资本进入基础设施和公共服务领域,提高建设和服务质量。

  然而,由于我国PPP的快速野蛮生长,许多PPP项目实际上成为地方政府的融资手段,增加地方政府债务,积累风险。

我国PPP发展进程

  1. 2014~2017年PPP规模迅速扩大

  在国务院和各部委的推动下,各地方政府纷纷建立PPP中心,2014~2017年PPP进入了快速发展时期。

  截至2017年9月末,全国PPP入库项目共计14059个,累计投资额达到17.7万亿元。而2016年1月入库项目还只有6997个,累计投资额为8.1万亿元。

  2. 市政工程和交通运输占比最高

  截至2017年10月,项目库中,市政工程、交通运输、生态建设和环境保护项目数排前三,分别为4954个、1865个、874个,合计占全国PPP项目总数的54.7%。市政工程和交通运输领域的PPP项目和投资额都远超过其他领域。

  3. 地域分布

  从中国PPP发展的地域分布来看,贵州、四川、山东、新疆和云南等都是PPP大省,无论从PPP项目数,还是投资额都排名靠前。从数量来看,贵州、新疆、四川、山东和河南分列前五名,总共占全国比重为47%。贵州在PPP投资额上排名第一,为1.74万亿元,随后是四川、河南、新疆和云南,这五个省、自治区的PPP投资额占全国40%。

  4. 回报机制

  PPP模式有三种回报机制:政府付费、可行性缺口补助和使用者付费。

  政府付费模式的PPP并不会减小地方政府的财政支出责任,只是延长了支付期限,增加中长期的政府财政负担。

  可行性缺口补助模式中,如果政府和社会资本的风险分担机制设计不合理,很有可能导致政府形成隐性债务,在未来加大财政支出责任。

  使用者付费模式的PPP有稳定的收入现金流,几乎不会导致政府债务风险,是PPP模式推动的方向。

  根据2017年10月的累积数据,PPP项目库中,可行性缺口补助类型的投资额所占比例最高,占到全部项目的48%,政府付费类和使用者付费类分别占到27%和25%。

  从项目数量来看,三种类型所占比例相对均衡,政府付费类相对较高为35%,可行性缺口补助类和使用者付费类分别占33%和32%。

  5. 财政风险地域分布

  PPP投资额超过1万亿元的有7个省份,分别为贵州、新疆、云南、河南、四川、山东和江苏。PPP投资规模越大,未来面对的财政风险可能越大。财政收入是化解财政风险的关键因素。财政收入越高,承担财政风险的能力越强。

  利用2017年10月底的PPP投资额和2016年各省财政总收入两个维度的数据分析,可知在这7个省份中,由于财政收入较高,江苏和山东风险承担能力更强。而其他5个省份面临政府债务风险更大,尤其是新疆和贵州。

PPP引发财政风险的逻辑

  地方政府债券规模不能满足地方政府旺盛投融资需求是PPP成为风险点的重要原因。地方政府具有投资冲动,各省经济表现与政绩紧密挂钩。

  2006年以来,地方政府通过融资平台大规模借贷进行基础设施建设等,迅速增加地方债务。老《预算法》规定地方政府不能通过发行地方政府债券融资,这导致这些配套资金大部分由融资平台完成。

  地方政府债务迅速增加,债务风险激增。2013年6月末地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元,或有债务7.01万亿元。

  地方政府债务风险成为中国系统性金融风险的重要源头之一。政府因此开始对融资平台进行严格规范。地方政府失去通过融资平台进行融资的渠道,只能另辟蹊径。

  尽管2014年8月新《预算法》规定地方政府可以发行地方政府债券,但保持在国务院的限额之内。从2014~2017年地方政府债务发行规模来看,远不能满足地方政府融资需求。因此,很多地方政府将PPP作为地方政府的融资手段。

  这也就是为什么PPP在2015年之后迅速发展。很多地方政府的动机就是解决地方政府融资问题。再这样的动机驱使下,地方政府债务风险必然会持续累积。

  从PPP的本质来讲,在于简政放权,鼓励民营资本进入基础设施和公共服务领域,提高建设和服务质量,并不会带来风险。因此,防PPP风险,重点在于规范PPP,引导PPP回归本质。

  本文摘选自《中国金融监管报告(2018)》(胡滨 主编)。

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